公共部门所掌握资源还包含国有企业净利润未上缴部分与事业单位通过市场性服务所获得收入。就前者而言，国有企业利润利润需缴纳所得税和上缴国有资本经营收入，这两部分形成一般财政预算与国有资本经营账户收入；但是国企利润扣除上述缴纳后剩余部分，成为公共部门掌握资源超出广义财政的一个相对独立部分。基于官方相关数据公布方式，对国企剩余利润区分非金融国企与金融央企两部分分别考察。2023年非金融国企剩余净利润约为28005亿元，同年金融央企剩余净利润25061.8亿元，加总约为53066.8亿元，相当于当年GDP的4.21%。

再次是事业单位的市场性收入。改革开放时期我国事业单位管理体制经历了长期演变转型过程，其中2011年改革构建现行体制的基本格局。现行管理体制将从事公益服务的事业单位分为两大类，并对其经费保障方式提出不同规范。一是公益一类事业单位，定位于承担义务教育（如公立小学）、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务（如社区卫生中心）等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源，因而一般不允许收费，或仅允许象征性、成本性收费。二是公益二类事业单位包括承担高等教育、非营利医疗机构等，可部分由市场配置资源，即部分利用市场机制，允许合理收费，但不得以营利为目的。因而需估测上述公益二类事业单位非营利性质的市场性收费收入规模。

考虑医疗卫生与教育部门事业单位获取的市场性收入占绝大部分，着重考察这两个部门相关情况。估测结果是2023年以公立医院为主的医疗卫生部门事业单位财政渠道以外的市场性收入约为3.23万亿元，公立教育机构额外收入为1.13万亿元，两部门市场性收入估计为4.36万亿元。考虑文化、科技等事业单位也会有不同规模的各类市场性收入，推测2023年我国事业单位整体的市场性收入或为公共部门提供约4.5万亿元额外资源，约占当年GDP的3.57%。

最后是公共部门固定资产折旧。以政府为核心的公共部门，通过历史承接与长期投资积累拥有相当大规模固定资产，构成支持国计民生部门生产能力与提供基础公共服务的重要物质条件。公共部门为保证其拥有固定资产持续挥正常功能所耗费的折旧费用，以一种特殊形式体现了公共部门对社会稀缺资源的占有和利用。因而考察公共部门掌握和利用的资源总量，应考虑公共固定资产折旧是否构成独立于上述公共部门收入的额外来源。为此首先要估计公共部门不同部分的折旧费用，然后根据其折旧费用来源于折旧计提方式，酌情考虑是否应作为公共资源的一个独立来源。参考相关信息估测，2023年国有企业（含金融央企）折旧费用大约5.63万亿元，相当于当年GDP的4.46%；行政事业单位折旧费用为1.68万亿元，相当于当年GDP的1.33%。考虑后者折旧费用来自财政预算拨款，不构成公共部门资源独立部分，因而仅将国企部门旧计提费用看作公共资源的额外部分。

概括上述结果，近年公共部门掌握利用资源，包含约相当于GDP体量35.9%的广义财政收入之外，加上国有企业利润与事业单位市场化收入约占GDP的7.6%，再加上大约相当于GDP的4.5%的折旧费用，总共大约相当于GDP的48%。考虑上述估计可能存在不同方向误差，大体可判断公共部门掌握了超过相对GDP的45%体量规模的庞大资源。

3、公共资源用于投资等供给侧规模估测

基于探究供强需弱深层根源的研究目标，本文对公共资源配置结构理解和估测思路，采取了公共资源在投资等供给侧与民生消费端的二分法处理方式，其中对投资属性理解不同于“三驾马车”常识概念将投资作为内需重要板块的理解，但是上述二分法与常识理解表面不同实质上并不矛盾。在供求关系平衡条件的分析场景下，投资变量同时具有供需双重属性和转换特点：在投资项目实施阶段是重要内需变量，一旦投资项目完成投产运营便“摇身一变”成为产能，从需求端跳转到供给侧。两方面属性都有重要政策含义：在短期分析场合重视投资需求属性是逆周期宏调的重要凭借，在长期一国技术产业生产力结构进步与效率提升，在很大程度上要借助大规模投资来实现。考察目前供强需弱这个结构性矛盾，需将其置于上世纪末以来消费增长持续相对偏弱的长期背景下分析，因而与短期分析专注投资“直接需求属性”不同，本文重视投资的“最终供给属性”，将其看作是长期发展过程中供给扩张的关键驱动变量，由此形成投资供给侧与消费需求端匹配条件的方法。因而本文二分法长期分析视角与短期宏观分析重视扩大投资提振内需思路相互兼容，与2026年亟需推动投资止跌回升与增加有效投资的政策方针并行不悖。

下面以2023年作为代表年份，从五个方面讨论估测公共部门资源中用于支持生产端与供给侧的投入规模及其GDP占比。一是折旧支出。根据上面估测2023年我国公共部门固定资产折旧金额大约占GDP的5.79%%，其中1.68万亿元（约占GDP的1.33%）的行政事业单位固定资产折旧通过一般财政预算支出，国有企业固定资产折旧（约占GDP的4.46%）作为成本扣除。考虑固定资产主要功能在于支持不同领域的产品和服务供给能力，折旧费用具有重置投资性质，发挥了维持各部门现有供给能力的功能，上述大约占GDP比例为5.79%的公共部门固定资产折旧，应属于公共资源配置到生产端供给侧的部分。

二是公共部门掌控资源包括国有企业净利润未上缴部分以及事业单位部门市场性收入，下面讨论这两部分收入在投资-供给与最终消费两端配置情况。其中国有企业未上缴的存留净利润，按照规定基本用于扩大再生产提升科技、生产与供给能力，突出体现生产供给导向配置特点。事业单位市场性收入估计有一部分会用于增加这些部门员工收入从而间接支持最终消费，然而绝大部分也会用于维持和提升特定公共服务的硬件能力和基础设施条件，因而归结为用于广义生产端供给侧的资源。初步假定未上缴国企利润的全部（相当于GDP体量的4.21%）、事业单位市场性收入中的八成（3.56% * 0.8=2.85%），用于支持生产服务端供给侧能力，大概相当GDP 的7.06%。

三是政府性基金支持供给侧资源。依据《预算法》规定政府性基金是指各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规规定，为支持特定公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。政府性基金收入是财政非税收入的重要组成部分，但与一般公共预算收入不同的是，政府性基金具有专款专用性质，从2022年24类政府性基金支出看，绝大部分属于支持生产端供给侧：例如土地出让收入主要支出方向包括后续土地开发整理与城市基础设施建设、土地储备与补偿成本等；交通基础设施类支出如“铁路建设基金”用于国家铁路网络建设与维护，“民航发展基金”用于机场建设、航线补贴；“国家重大水利工程建设基金”用于南水北调、三峡工程后续资金需要等；其中如“彩票公益金安排的支出”部分用于养老院、孤儿院、残疾人服务等社会福利事业，“中央水库移民扶持基金支出”、“土地财政”中包含对被征地农民和集体经济组织的补偿。本文假定2023年全国政府性基金预算支出101338.59亿元的九成，用于支持生产端和供给侧能力提升，约占当年GDP的8.04%，其中九成为7.23%。

四是一般公共预算项目中的其它供给侧支出。如“科学技术支出”、“资源勘探和工业信息”、“粮油物资储备支出”等，支出直接对象基本属于维持和提升支持生产端供给侧能力，大体都应算作投入支持供给侧的资源。又如“节能环保支出”、“农林水支出”、“交通运输支出”等，包含相当程度基建投资或支持生产能力支出。另外三是“社会保障和就业支出”、“外交支出”、“国防支出”等项目，也包含一定比例用于相关部门固定资产投资。总共这一部分支出大约相当于GDP的5%。

五是公共资源的其它供给侧投入。首先是“国有资本经营预算”账户对供给侧的支持，2023年估计有3000亿元上下。其次是近年各级各地设立产业基金推动促进相关目标产业和新质生产力发展，这方面投入2023年估计占GDP近1个百分点。再次是针对特殊形势和环境实施的支持企业和维护供给能力的政策，2023年估计占GDP的0.5个百分点。最后是政府部门特别是地方政府出于招商引资和发展经济考虑常态性为企业提供减免税费优惠政策，估计这类直接和间接投入约占GDP的2个百分点。其它供给侧投资约占GDP的3.7个百分点。

表2报告2023年我国公共资源通过五个方面（折旧+国企和事业单位+政府性基金+财政一般预算其它供给支出+其它四个渠道供给侧投入）投向供给侧资源总额约为33.2万亿元，约占当年GDP比例的26.35%。结果显示我国公共部门掌握的庞大经济资源，超过一半可能通过各种投资以及支持产出运营用于经济的生产供给侧。

4、公共资源支持民生消费的规模估测

基于一般常识，国民经济的总消费由家庭（或居民）消费与政府消费两大部分构成，其中政府消费还包含参与公共事务管理与公共品供给的其它公共机构消费，官方统计部门提供了家庭和政府两大类消费的数据。但是在现代社会中，政府部门对消费贡献不仅表现为其直接消费，而且包含由政府提供的被称作“社会实物转移（social transfer in kind: STIK）”的大量公益品与公共服务，虽然STIK在统计体系内是“政府消费”一部分，但是最终被转移给家庭部门消费。如图3显示，“政府消费”扣除“社会实物转移”是“政府实际最终消费”，“家庭消费”加上“社会实物转移”是“家庭实际最终消费”。

图3、总消费不同部分统计关系

随着我国经济发展水平提高，决策层对民生福祉重视程度不断提升，公共部门资源投向支持居民收入与消费的规模呈现扩大趋势；尤其是进入新世纪以来，我国逐步构建起覆盖全民范围的社会保障网络，政府通过实物转移支持居民消费的政策力度不断加码，公共政策持续支持民生福利取得重要成就。另外因应国家治理现代化与公共服务职能扩大升级的客观需求，政府自身消费规模也呈现逐步增加趋势。

基于上述框架，考察公共资源支持扩大消费需求的数量规模，大体可从三个渠道入手。一是公共部门涵盖的社会保障系统，其基本职能定位于制度性和常态性为公众提供养老、医疗等社会保障，社保资源直接转化为居民广义收入并促进图3的家庭消费增长，对此可通过广义财政“四本预算”中的社会保险基金账户观察。数据显示，我国社保支出从2015年3.9118万亿元增长到2024年的10.6061万亿元，增幅为2.71倍；同期社保支出占GDP比例从5.57%增长到7.86%，2023年社保支出9.91万亿元，占当年GDP比例为7.86%。

二是政府通过再分配渠道向特定低收入和生活困难群体提供货币收入补贴，向住户部门提供教育、医疗、养老、保障性住房等社会实物转移，根据官方数据2023年这项支出为8.1938万亿元，占当年GDP的6.50%。三是政府部门及相关事业单位等公共部门机构，提供社会公共品所需发生的成本性消费支出，或政府及相关机构维持正常运转所需消费支出，即图3的政府实际最终消费；根据图3显示的关系，从2023年政府消费中减去社会实物转移，得到该年政府实际最终消费为12.6175万亿元，占GDP比例为10.01%。

另外还要考虑上述事业单位市场性收入支持的居民消费，这部分支出估计占到事业单位市场性收入估算值的两成，约占2023年占GDP的0.7%。这样上述四项加总约为2023年GDP的25.08%。

不过从两方面统计技术角度看上述粗略估计或存高估偏差。一是政府消费指标在统计上包含行政事业部门的固定资产折旧费用，基于本文研究角度折旧是用于维持供给能力的支出，需从政府消费中扣除。二是政府通过为医疗保险账户提供财政补贴，构成政府消费统计中的实物社会转移一部分，将其独立看作公共资源配置用于支持消费部分存在重复计算，也需要适当扣除。扣掉上述两方面由于重叠统计导致高估因素，初步估测2023年公共部门掌控资源用于支持消费部分占GDP比例约为23.26%（25.05-1.33-0.48=23.24）。表3报告相关估测结果。

5、公共资源估测结果汇总与说明

笔者以探究我国经济现阶段供强需弱矛盾深层原因为着眼点，对2023年公共部门资源总量规模及其在生产供给侧与民生消费端的支出构成进行了初步估测，表4报告汇总结果。

表4最左边部分数据显示，根据本文第二节考察结果，2023年我国公共部门掌握资源总规模约为60.5万亿元，相当于当年GDP体量的48.01%。表4对供给侧与消费端支出规模提供了两组估计结果。一是基于第三、四节对公共资源不同支出部分考察，初步估计公共资源用于供给侧与消费端支出总量分别为33.21万亿元和29.29万亿元，合计为62.51万亿元；二者相当于GDP比例分别为26.35%和23.24%，加总为49.59%。由于公共资源的收入端分项与支出端构成是分别独立估计的，两端各部分估计结果误差导致二者总量结果不一致，表现为表10中公共资源支出加总“直接估计”规模的GDP占比值，比收入端资源总量占比48.01%高出1.58个百分点。

为使公共资源收入与支出两端总规模估测值相互匹配，用直接估计的公共资源支出总额与收入总额的比率作为调整系数，对公共资源在供给侧与消费端支出规模及其加总值进行一致性调整。表10同时报告的调整估计结果显示，公共部门资源中约有相当于当年 GDP体量的25.52%，通过各种投资投向推动技术进步与生产力发展等供给侧能力提升方面；同时约有占当年GDP的22.49%部分，通过不同渠道用于支持居民与政府消费。整体而言，虽然晚近时期我国公共财政支出体现向民生倾斜方针，本文估测结果显示目前公共部门资源在配置上仍较为重视供给侧投入，其相对规模显著高于支持民生消费的资源。我国公共部门资源总量规模与使用配置构成，不仅在国际比较意义上具有突出特点，对观察理解我国经济发展长期趋势与供求关系矛盾也具有认识价值。

在讨论公共资源配置定量估测结果的认识启示意义之前，对本文估计方法特点与可能偏差做几点说明，以减少可能出现的不必要解读歧义。一是本文估测难免有误差但是可证伪。衡量公共部门掌控资源规模没有现成系统数据可资利用，对广义财政四本账以外的公共资源规模，对公共资源在供给侧与消费端支出数量，都需搜集和借助相关数据和信息加以估算推测，其中面临诸多方法困难与数据缺失制约，因而估测思路与数据处理都可能存在有待商榷甚至偏误之处。本文具体说明有关估测过程和方法，保持研究过程透明度与可证伪性，以便有关领域专家指正和有兴趣研究者批评，以求后续修正改进。

二是我国公共部门总量与配置比例具有调整变化与特征持续的统一性。在新中国经济发展不同阶段，公共部门掌控资源规模及其使用结构不断演变，因而即便本文对2023年有关估测结果离谱不远，也无法反应不同发展阶段有关对象演变情况。例如在计划经济时期，有理由相信公共部门掌控资源相对规模或许不及本文估计的2023年，然而当时公共资源用于社保福利方面支出相对比例较小，用于投资生产端供给侧相对比例可能要显著高于近年。虽然并非一成不变，然而总起来看我国公共部门占有较大规模资源，并相对集中地用于支持生产力发展与供给侧能力提升，这方面与经济体制与发展道路基本取向紧密联系的结构特点，应始终大体稳定地持续存在。

三是公共资源在生产供给侧与民生消费端配置存在某种局部交叉。表现为某些领域投资直接有助于提振消费，例如城市公园与改善社区环境投资项目直接惠及普通居民的休闲消费；大规模投资高速铁路、公路与客运航空等基建项目，对居民出行消费也无疑会产生间接激活作用；投资公立医院与学校通过扩大公共服务供给能力来增加公共服务消费等等。上述供给与消费之间交叉跨界因素广泛存在，并不否定我国公共资源配置持续大规模投向支持科技进步、产业发展与基础设施建设的总体特征。

公共资源配置定量估测对理解我国实际经济现象与政策具有多方面参考意义，下面主要讨论三点：一是公共资源配置方式对我国经济宏观结构的解释作用；二是如何理解公共资源赶超式配置与现阶段经济增长供强需弱矛盾之间关系；三是本文估测结果的政策含义与认识启示。

注释：

本文是“公共资源配置方式视角下的供强需弱与消费短板”系列评论之三（上）。是笔者题为“我国公共部门资源规模与用途估测——赶超型资源配置与经济供强需弱关系初探”专题报告的缩写稿。

卢锋：供强需弱与消费短板——十五五提振消费调整结构新机遇《网易财经智库》2025年9月8日。

卢锋：居民消费为何持续偏弱？我国消费偏弱现象成因系统探讨《网易财经智库》2025年9月22日。

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