核心观点

当地时间5月28日（周三），美国国际贸易法院裁定，特朗普援引《1977年国际紧急经济权力法》（IEEPA）对全球加征的“解放日”对等关税、以及因芬太尼和非法移民问题对中国、墨西哥、加拿大加征的关税超出总统授权、违法无效。我们认为，该裁决是美国司法系统制约特朗普总统权力边界的一个明确信号，的确会对特朗普频繁、随机使用关税“杠杆”的施政模式带来挑战，且可能标志着关税相关权力向议会转移、税率和决策流程有望更可控——但美国对全球商品加征关税的战略方向未必因此逆转。我们维持此前判断，即相比特朗普2.0之前，美国对全球加权平均关税将上升15-20%，此裁决后，美国对墨加关税调整概率更高，所以美国最终关税水平接近低端15%的概率上升（图表1）。然而，美国对其贸易顺差国，及战略竞争敏感行业通过301、232调查加征关税的政策方向可能不会发生根本性改变。

具体而言：

1. 根据该裁决，特朗普政府需在10天内（即6月7日前）终止相关关税。特朗普政府已提出上诉，并同步申请暂停执行该裁决，法院暂未对后者作出判决。根据法律流程，如果法院不批准特朗普政府的暂停执行申请，那么该裁决将立即生效，即美国政府需在6月7日之前终止相关关税，否则将造成宪政危机。但已征收关税不予返还。同时，在特朗普政府上诉后，将由美国联邦巡回上诉法院审理。如果联邦巡回上诉法院维持原裁决，特朗普政府还可以上诉至美国最高法院。然而，从上诉到最终裁决通常需要数月甚至更长的时间（图表2）。

2. 不排除特朗普援引其他法案（如122甚至338条款）来暂时维持目前对全球加征10%的关税，同时特朗普基于232、301调查对特定行业、个别国家加征关税的权力并不受影响。如我们在《“对等”关税：几点预判和量化分析》（2025/3/31）中分析，特朗普可以启用1970年代的温和过渡工具122条款，或1930年代遗留的、风险更高的338条款来对全球加征关税争取时间和空间。其中，122条款允许总统对特定进口商品临时加征最高15%的关税，但仅有150天有效期，而338条款授权总统对“损害美国利益”的进口商品征收最高50%关税，但其法律基础薄弱、未被使用过，且可能被WTO直接裁定违规。同时，该裁决并不影响特朗普基于232、301调查对特定行业、个别国家加征关税的权力，如对钢铝、汽车加征的25%关税并不受影响。

3. 虽然基于IEEPA对全球加征关税的政策可能被基于国别、商品类别的关税取代，但即使美国只对前几大贸易伙伴加征关税，对美国加权平均税率的影响可能基本等同于对全球加征关税——美国政府对全球加征关税的基本趋势未必发生改变。2024年前10、15对美顺差国家和地区分别占美国进口的81%、87%。如果对前10-15对美顺差国家和地区的所有出口商品加征10%的关税，并假设美国进口对关税的弹性系数为0~-1.2，预计每年将给美国带来约2400-2900亿美元的关税收入。我们重申，特朗普政府加征一定水平的关税（如10-20%）在现任政府内部具有一定共识，达到“美国优先”MAGA政策中缩减贸易逆差、推动制造业回流、以及补充财政收入的多个目标。

4. 由于特朗普基于232调查对特定商品加征的关税并不受该裁决影响，预计对战略商品加征关税仍将推升美国加权平均关税约5个百分点。如我们在《美国本轮最终会对全球加征多少关税？》（2025/5/29）中分析，特朗普可能对钢铝、汽车、药品、芯片等与国家和产业安全相关的关键战略商品额外加征关税。目前已对钢铝、汽车加征25%的关税，未来可能通过232调查对药品、芯片等商品加征25%的关税，最终或推高美国对全球关税水平约4.5-5.4个百分点。

5. 美国基于芬太尼问题对华加征关税的合法性受到质疑，但预计美国对华关税高于全球仍可能是大概率事件，我们基本维持“美国最终将对华累计加征30-40%关税、但关税结构可能变化”的判断。如我们在《美中关税降级的缘起、影响和后续》（2025/5/13）中分析，美国对华加征的芬太尼相关关税存在进一步下调的可能性。考虑中期内中美维持战略竞争格局、以及中国对美顺差较大，我们预计美国可能延用此前的301调查、以及讨论取消最惠国待遇等。

6. 美国对墨西哥、加拿大加征关税在议会内部和商界的反对呼声较高、被认为“弊大于利”，目前特朗普政府与司法部门就关税问题“博弈”的状态下，对这两国关税被调整的概率较高。如我们在《美国本轮最终会对全球加征多少关税？》（2025/5/29）中分析，由于美墨加产业链高度融合，美国对加墨加征关税对美国供应链造成较大的影响、并拖累企业盈利，所以在国内面临的阻力较大，未来被调整的可能性较大。

7. 最后，该裁决标志着，特朗普政府和司法部门的“博弈”烈度上升，而最终关税权力可能更多地转移回议会，但考虑本届政府和议会内部对加征关税有一定共识，我们维持此前预判，即虽然仍将“一波三折”，但最终美国对全球加权平均关税可能上升15-20个百分点左右，但考虑到目前的“博弈”现状，关税升幅向下限15%靠拢的可能性上升。美国宪法赋予国会管理外贸及制定关税的权力，但从1930年代罗斯福总统时期开始，制定关税的权力开始向总统转移，而特朗普政府将对该权力的随机性使用达到高峰。该裁决虽然可能对特朗普加征关税的权力有所制约，但美国国内对全球征收一定关税的阻力并不大（根据米兰撰写的“海湖庄园协议”，美国最优的关税税率大约是20%），或将更多地影响最终加征关税的幅度。除了来自法律和议会方面的制约之外，来自国际收支方面的制约也更为明显，美国关税政策和资本加速流出美国、以及美债利率上升之间的“负反馈”机制变得更剧烈、即时，其实也对特朗普随机使用关税政策形成越来越大的制约（图表3）。

风险提示：美国关税政策超预期反复，中美谈判阻力大于预期。